Le Virtù Cardinali: Temperanza, Prudenza, Fortezza a e Giustizia

Il Consiglio dei Ministri, nella riunione dell’8 Settembre, ha approvato il disegno di legge per l’introduzione del vincolo di pareggio di bilancio nella Costituzione (modifiche dell’art. 81). Il provvedimento stabilisce che il “bilancio dello Stato debba rispettare l’equilibrio delle entrate e delle spese, e non è consentito ricorrere all’indebitamento, se non nelle fasi avverse del ciclo economico nei limiti degli effetti da esso determinati, o per uno stato di necessità che non può essere sostenuto con le ordinarie decisioni di bilancio”. Si tratta dell’attuazione del Patto Europlus del Consiglio Europeo del marzo 2011 già preannunciata nel documento di Economia e Finanza 2011.L’idea di adottare “regole fiscali”, come il pareggio di bilancio, nasce dalla costatazione che in moltissimi paesi esiste una “distorsione” di natura politica che spinge i governi a spendere più di quanto incassano, scaricando sulle generazioni future, che non votano, gli oneri del risanamento, e rischiando di mettere la finanza pubblica su un sentiero che porta alla bancarotta. D’altro canto, limitando la discrezionalità nelle politiche di bilancio, le regole possono intralciare le politiche di stabilizzazione volte ad attenuare l’impatto del ciclo economico sul reddito e l’occupazione. Sui problemi di credibilità e compatibilità con il federalismo fiscale dei nuovi provvedimenti rinvio ai contributi di Boeri e Panunzi e da Pisauro, su lavoce.info. Qui aggiungo due elementi per valutare la proposta: 1) Il vincolo del bilancio in pareggio garantisce la sostenibilità del debito? 2) Come hanno funzionato le “regole fiscali nell’esperienza dei paesi che le hanno adottate?… 
Pareggio di Bilancio, Solvibilità e Sostenibilità del debito
La solvibilità dello Stato è sua capacità di generare nel futuro dei surplus di bilancio sufficienti (in valore attuale) a ripagare il debito esistente. La sostenibilità richiede che il debito cresca, nel lungo periodo, a un tasso inferiore al tasso d’interesse, per evitare che il debitore finisca col dover indebitarsi sempre più, solo per pagare gli interessi preesistenti (la catena di S. Antonio). Dunque il pareggio di bilancio rappresenta una condizione sufficiente (perché il debito non cresce) ma non necessaria alla solvibilità: basterebbe che i disavanzi del passato fossero bilanciati da futuri surplus. Il problema è che le promesse di futura virtù fiscale non sono generalmente credibili, e dunque si preferisce parlare di sostenibilità del debito. Questa vale se la politica di bilancio non fa aumentare il rapporto tra debito e Pil. In questo caso, è immediato verificare che un bilancio in pareggio non è condizione né sufficiente né necessaria a garantire la sostenibilità. Non è sufficiente perché, ad esempio, pur con un debito invariato, il rapporto debito Pil cresce quando il Pil nominale si riduce (com’è accaduto al Pil dei paesi industrializzati nella recente recessione). Non è una condizione necessaria, perché anche se lo stock di debito cresce, ma meno velocemente del Pil nominale, il rapporto debito/Pil cala e dunque il debito è sostenibile. Per questo la crescita è così importante per la sostenibilità.

Le regole Fiscali Funzionano?
Nell’esperienza internazionale, molti paesi (si veda ad es. la Tabella 1) hanno adottato diversi tipi di fiscal rules, basate su target numerici o regole di bilancio, che si applicano a diversi aggregati di finanza (l’indebitamento, le spesa pubblica, la spesa corrente, il bilancio primario), possono applicarsi a diversi livelli di governo (l’intera Pubblica amministrazione, Stato ed enti locali, lo Stato solamente), sono spesso accompagnate da requisiti sulle procedure di bilancio e sulla trasparenza, possono prevedere diverse “clausole di salvaguardia”, tipicamente eccezioni per gravi recessioni, sanzioni in caso di sforamento, organi di controllo formale (come la Corte dei Conti) o sostanziale (la proposta delle agenzie fiscali formate da esperti indipendenti), ed essere accompagnate da leggi di responsabilità fiscale.[1]

La buona notizia
Valutare se queste regole abbiamo contribuito a ridurre la “propensione al disavanzo” dei paesi che le hanno adottate, e se abbiano ostacolato le politiche di stabilizzazione, non è facile impresa. Ci ho provato in un lavoro del 2007 ottenendo questi risultati. La buona notizia è che l’evidenza empirica (49 paesi industriali ed emergenti, dal 1970 al 2004) suggerisce che le regole fiscali non siano un ostacolo significativo alle politiche di stabilizzazione, probabilmente per il fatto di prevedere clausole di salvaguardia prima discusse, presenti in qualche misura anche nel decreto del governo.

La cattiva notizia
A una prima analisi la presenza di regole fiscali sembrerebbe essere associata a un minor disavanzo primario, circa mezzo punto di Pil. Tuttavia, quando si tiene conto della qualità delle istituzioni dei diversi paesi, ad esempio, la stabilità dei governi, la tutela della legalità, l’assenza di tensioni legate a conflitti etnici e religiosi, l’effetto delle regole sparisce. Come a dire: sono i paesi (gli uomini) virtuosi che si danno delle regole e le applicano; non sono le regole che rendono i paesi (gli uomini) virtuosi…

Note[1] Si veda Kopits, George, 2004, “Overview of Fiscal Policy Rules for Emerging Markets,” in G. Kopits (ed.), Rules Based Fiscal Policy in Emerging Markets: Background, Analysis and Prospects, (New York: Palgrave Macmillan); Kopits, George and Steven Symansky, 1998, Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper No. 162 (Washington: International Monetary Fund). IMF, 2005, World Economic Outlook, September 2005: A Survey by the Staff of the International Monetary Fund, World Economic and Financial Surveys (Washington),  Fiscal Responsibility Laws (Unpublished: Washington, International Monetary Fund); Kumar, Manmohan S. and Ter-Minassian, Teresa,(2007) “ Promoting Fiscal Discipline”, http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=19694.0 , Banca d’Italia , “Fiscal Rules”, (2001) http://www.bancaditalia.it/studiricerche/convegni/atti/fisc_rules;internal&action=_setlanguage.action?LANGUAGE=en